1. 시작하면서

 토지는 사들이는 것보다 파는 것이 더 중요하다. 그동안 제주도는 투자자에게 사업시행예정자 지정을 받거나 지방도시계획위원회의 심의를 통과하는 경우 의례적으로 사업자가 공유지를 매입할 수 있도록 공유재산관리계획을 변경해주었다. 의례적으로 사업자들은 공유지 인근의 사유지를 매입하여 개발계획을 세웠다. 에코랜드 리조트, 블랙스톤 골프리조트, 세인트포 골프리조트 등은 95 퍼센트가 공유지였다. 2010년 우근민 도정이 들어서면서 논란이 되었던 제2 롯데관광단지 또한 93 퍼센트가 국공유지였다. 국공유지 헐 값 매각에 따른 논란이 2004년 이후 지속되었다.

최근 원희룡 도지사는 분양형 부동산 개발사업에 포함되는 국공유지를 더 이상 매각하지 않겠다고 선언하였다. 장기간 임대할 것이라는 의견도 있지만, 계획대로 사업이 추진되었을 때, 이를 매각할 것이라는 의견이 분분한 것이 현실이다. 공유지를 활용하여 개발사업을 추진하고자 했던 사업자들은 매우 혼란스러워 하고 있다. 지금이나마 원희룡 도지사의 발언이 다행이라고 생각할 수도 있지만, 지금까지 공유지 매각 관행을 개선하지 않고는 더 이상 달라지지 않을 것이다.

싱가포르는 독특한 토지취득제도를 이용하여 전국토의 80퍼센트 이상을 국가가 소유하고 있다. 정부는 자신만의 독특한 토지공급 프로그램을 활용하여 싱가포르 미래비전을 충족하기 하고, 주택시장의 가격안정을 위한 수단이 되고 있다.

싱가포르는 비교적 저렴한 비용으로 사유지를 확보하여 장기발전구상에 제시된 미래비전을 충족하기 위해 독특한 부지판매프로그램을 활용하여 다양한 내・외국인 투자자들을 유치하였다.

이러한 차원에서 싱가포르의 국유지 매각 프로그램은 우리에게 많은 시사점을 주고 있다. 이 글에서는 어떠한 방식으로 공유지를 매각하고 있는지 알아보고, 그 시사점을 찾아보기로 하자.

 2. 국유지 판매는 도시계획 실현을 위한 수단

 2.1. 도시재개발청이 국유지 매각

싱가포르에서 국유지 매각을 전담하는 기구는 도시재개발청(URA)이다. 왜 토지 관리를 담당하는 토지부(Land Office)가 전담하지 않고 도시계획을 총괄하는 URA에서 담당하는 것일까? 그건 바로 싱가포르의 미래비전을 실현할 수 있는 도시계획에 따라 국유지를 매각하겠다는 것이다.

국유지 판매 주체로서의 URA는 상업용지, 호텔부지, 주택개발청(HDB)가 개발하지 않는 주거용지, 산업용지 등을 매각하는 역할을 담당하고 있다. URA는 토지에 대한 수요를 충족시키기 위해 적절한 공급량만 공급하고 있다. 이를 위해 URA는 6개월마다 국유지 판매프로그램을 계획하여 발표하고 있다. 국유지 판매 사이트에는 매각예정 토지와 매각 토지, 입찰 및 낙찰자 선정방법, 건축시 준수사항, 최종 준공 기한, 약속 미이행시 과태료 등이 매우 구체적으로 게시되어 있다.

이러한 URA의 국유지 판매프로그램은 싱가포르를 보다 매력적인 도시국가로 만드는 도시계획을 실현하는 수단이 되고 있다. 예를 들어 싱가포르 중심지역에서 멀리 떨어진 지역을 새로운 성장거점으로 만들기 위한 수단으로 Jurong Lake 지구와 Paya Lebar 지구 센터내 호텔 용지를 분양함으로써, 새로운 일자리를 창출하고, 직주근접을 실현하고 있다.

향후 싱가포르 도시계획 시스템에서 다루겠지만, 국유지판매 프로그램은 개발 규제와 함께 싱가포르 도시계획을 실현하는 중요한 수단이다. 싱가포르 마스터플랜은 도시재개발청만이 입안권을 행사하기 때문에 5년마다 마스터플랜 재정비 기간외에는 우리처럼 특정인이 마스터플랜 변경을 요청하는 것은 사실상 불가능하다. 즉, 투자자가 필요하다고 국유지를 매각하는 시스템이 아니다.

2.2. 독특한 매각방식

도시재개발청은 판매할 토지의 리스트를 작성하여 홈페이지에 이를 게시한다. 사업자들은 자신이 필요한 토지가 포함되었는지 확인하고 입찰에 참여하는 방식이다. 사업자가 자신이 필요한 토지가 있더라도 판매 예정 토지로 게시되지 않은 경우에는 이를 매입할 수 없다.

또한 한 사람이 입찰 가능성을 높이기 위해서 2 이상의 가격을 써서 내는 경우에는 낙찰 확률이 떨어지는 하나의 가격만 인정된다. 도시재개발청으로 입찰 제한을 받은 기업은 입찰에 참여할 수 없으며, 기업의 대표가 입찰 제한을 받은 경우에는 고시일 이전에 입찰제한이 이루어지거나, 배임, 횡령 등 죄를 지은 경우를 제외하고는 입찰이 가능하다.

낙찰최저 가격의 3퍼센트를 입찰 보증금으로 설정함으로써, 경쟁력이 없는 기업들이 입찰에 참여하는 것을 원천적으로 배제하면서도, 신생기업들이 참여를 유도하기 위하여 입찰 보증금의 상한액을 500만 싱가포르 달러로 제한하고 있다. 한 번 낙찰이 이루어지면, 시장 여건이 악화되어 입찰자가 입찰을 취소하는 경우 입찰 보증금은 도시재개발청으로 귀속된다. 도시재개발청이 매각하는 국유지는 대부분 99년 임대 형식을 취하고 있다.

우리나라는 상업용지의 경우에는 감정가격 이상으로 경쟁입찰 방식으로 매각하고, 주거용지는 감정가격으로 추점하거나 경쟁 입찰에 의해 매각하는 경우도 있다. 하지만 싱가포르는 우리와 다른 방식을 택하고 있다. 국유지 매각 프로그램이 도시계획을 실현하는 수단이기 때문에, 수석 감정평가사 평가한 시장가치 금액의 85퍼센트 이상의 금액 중 최저금액을 낙찰가격으로 산정한다. 이는 과도한 토지가격으로 인해 도시계획을 문제가 생기는 것을 원천적으로 예방하기 위함이다.

입찰가격 시스템 또한 입찰자들에게 공정하게 이루어지도록 되어 있다. 우리는 입찰 당시 미리 감정가격을 알려주지만, 수석 감정평가서의 감정결과는 입찰자들의 입찰 봉투와 같이 개봉되기 때문에, 누가 낙찰될 수 없다. 그리고 도시개발청은 낙찰자 신원이 알려지는 것 자체가 도움이 되지 않기 때문에, 낙찰자의 신원을 6개월 동안 공개하지 않는다.

3. 싸게 매각하는 만큼 지켜야 할 것도 많다!

우리나라의 경우 도시개발사업지구 체비지나 택지개발사업지구의 토지를 매각하는 경우 단순하게 지구단위계획의 내용만을 서술한다. 특히 경쟁입찰에 의해 최고가로 매각하는 우리의 경우에는 지구단위계획의 내용을 볼 때, 해당 용도지역에서 허용되는 용도 대부분이 허용되고 있으며, 최저 층수나 최소 연면적 규제는 이루어지지 않고 있다. 이러한 이유 때문에 신도시내 상업용지의 경우 매각되더라도 10년 이상 건축이 이루어지지 않는 경우가 다반사다.

하지만 싱가포르는 달랐다. 조성된 토지를 매각하는 것 자체가 도시계획을 실현하는 주된 수단이기 때문에, 매각 토지를 게시판에 공고할 때, 각종 세부지침 및 준공시점까지 구체적으로 제시되어 있다. 싱가포르 대표적인 컨벤션센터인 선텍 시티(Suntec City), 베이 프런트의 마리나 베이 샌즈 등 대다수의 사업들이 국유지 판매프로그램에 의해서 추진된 사업들이다.

여기서는 최근 매각 공고가 이루어진 Paya Lebar Road와 Sims Avenue의 2필지 3.98ha의 매각공고를 보자. 도시재개발청이 Paya Lebar를 싱가포르의 새로운 성장거점으로 육성하기 위하여 새로운 업무공간과 이 두 필지에 업무용 오피스와 주거공간, 판매시설을 건설하기 위하여 공급하는 것이다. 이 사업이 위치한 곳은 Paya Lebar 센터와 바로 연결되는 곳에 위치한 지역이다.

공유지를 매각하는 경우 도시재개발청은 매우 구체적인 계획을 수립한 후 이 조건을 충족시키는 것을 전제로 매각하고 있다. 허용용도가 상업업무용으로 계획되어 있다 하더라도 세부 지침에는 허용용도별 최대・최소면적, 층별 용도 기준도 구체적으로 제시되어 있다.

뿐만 아니라 건축선 후퇴, 건축물의 높이, 건축물의 형태와 외장까지도 구체적으로 결정된다. 물론 투자자가 설계하는 과정에서 이러한 요건을 모두 충족시켜야 하는 것은 기본이다. 입찰자가 지켜야 할 요건이나 계획상 기술적인 조건 모두 도시재개발청 홈페이지에 고시가 이루어진데, 그 분량이 약 300페이지에 달하고 있다.

대금을 납부하는 조건은 낙찰이 이루어지는 경우 입찰보증금을 포함한 25 퍼센트와 이에 대한 부가가치세는 28일 이내에 납부해야 하고, 나머지 75퍼센트와 이에 대한 부가가치세는 90일 이내에 완납해야 한다.

입찰시 공고된 사업기간내에 사업을 완료하지 못하는 경우에는 낙찰자는 첫해는 낙찰금액의 8퍼센트, 두 번째 해는 16퍼센트, 3년 이상 지연되는 경우에는 매년 24 퍼센트의 과태료를 납부하여야 한다.

4. 국유지 프로그램에 의한 매각실적과 정책의 변화

현재 도시재개발청 홈페이지에 게시된 국유지 판매 프로그램 실적은 1993년 자료부터 정리되어 있다. 도시재개발청은 2014년 말까지 진행한 국유지 판매프로그램 실적을 보면, 1,252건, 7.8 제곱킬로미터를 공급하였다.

역사지구 등 보전용지와 산업용지를 제외하고 대부분의 임대기간은 99년으로 설정하고 있다. 보전용지는 말 그대로 보전을 전제로 하는 용도지역이기 때문에 별도의 임대기간이 설정되지 않았다. 반면, 산업용지나 중장비차량 주차장의 경우에는 임대기간을 30년 13년으로 한정하는 것은 싱가포르의 여건이 변하는 경우 산업용지를 보다 높은 밀도로 개발하고자 하는 의도가 담겨 있기 때문이다. 물론 30년이 되었다고 임차인을 무조건 나가라고 하는 것은 아니다. 국가가 정한 계획대로 산업ㅇ용지를 개발하는 경우에는 이를 위한 인센티브도 제공하기도 한다. 중장비 차량 주차장의 경우 임대기간이 15년 이하로 지정된 것은 주차장을 도시계획에 따라 다른 용도로 변경될 가능성을 염두에 둔 것이다.

국유지에 대한 입찰 경쟁률은 평균 5.1대 1로 비교적 높은 편이다. 제곱미터 당 매각가격 또한 평균 3,700 싱가포르 달러를 기록하고 있다. 특히 보전용지의 경우 단위면적 당 토지가격이 상당히 높은 수준인데, 이는 대부분의 토지가 상업용도로 활용할 수 있기 때문이다.

그렇다면 매각 대금은 어떻게 납부를 받고 있는가? 우리나라의 경우에는 대부분 6개월 이내에 잔금을 치러야 한다. 하지만 싱가포르는 사업자들이 사업이 성공하는 것을 전제로 국유지를 매각한 것이기 때문에, 대금 납부 조건은 상황에 따라 달리 적용하였다.

처음 국유지 판매프로그램을 도입했을 때는 투자자에게 유리하도록 대금 납부조건이 만들어졌다. 20 퍼센트는 계약당시 바로 납입을 하고, 나머지 80 퍼센트는 10년 동안 이자 없이 균등상환 할 수 있도록 했을 뿐만 아니라, 사업이 종료되면 20년 동안 35 퍼센트에 달하던 재산세는 12 퍼센트로 감면하는 것을 투자자에게 보장해주었다.

싱가포르 경제가 지속적으로 성장하고, 외국인 직접 투자가 증가하면서 싱가포르 정부는 점차적으로 투자 인센티브를 폐지했다. 1979년 20년 동안 재산세를 감면해주는 제도가 폐지되었고, 1987년부터 입찰자는 처음에 25 퍼센트를 납부하고, 나머지 75 퍼센트는 3개월 내로 지불하도록 제도가 변경되었다.

이처럼 싱가포르 정부는 국유지 판매 프로그램이 성공적으로 추진되면서, 투자자에게 부여했던 인센티브를 점차적으로 폐지했으며, 장기간 개발사업이 이루어지는 것을 방치하기 위해 사업자에게 패널티를 제공하고 있으며, 건축 설계요건도 까다롭게 변경되었다.

하지만 지금까지 변하지 않은 것은 바로 낙찰가격을 결정하는 제도다. 최대가격을 입찰한 사람에게 부여하는 것이 아니라, 시장 가격 일정 비율에 근접한 최저가격으로 정하고 있는 점은 우리가 본 받아야 할 점이라 생각한다.

5. 제주특별자치도는 어떠한가?

5.1. 계획적으로 조성한 택지 분양 방법을 개선해야!

도시개발사업이나 택지개발사업으로 택지를 조성하는 경우 지구단위계획을 수립한다. 지구단위계획은 토지를 효율적으로 활용하고 도시의 미관을 증진하기 위해 수립하는 도시관리계획의 하나다. 하지만 계획적으로 조성되는 지구의 지구단위계획의 내용을 보면, 건폐율, 용적률, 높이, 건축물의 용도만 지정될 뿐, 싱가포르처럼 도시미관을 결정하는 세부적인 사항(건축선 후퇴, 층별 용도, 건축물 외관 재질 등)은 구체적으로 지정되지 않는 실정이다.

사업시행자는 체비지나 토지의 매각을 도시계획의 실현보다, 매각 가능성을 높이고, 수익을 극대화하는 방향으로만 추진되고 있다. 예를 들어 상업용지, 근린생활시설 용지의 경우에는 그 용도를 구체적으로 정하지 않고, 해당 용도지역에서 허용되는 용도 중 일부만 제외하고 포괄적으로 허용하고 있다. 분양가격 결정 방식 또한 경쟁입찰을 통한 최고가 낙찰자에게 분양하는 방식이다. 사업시행자인 LH공사나 지방자치단체는 상업용지 등이 제대로 개발되는 것보다 투자된 비용을 회수하는 데만 급급한 실정이다.

이러한 문제 때문에 특정한 건축물이 먼저 건축되면 주변 토지가 매각이 이루어졌음에도 불구하고 장기간 방치되는 경우가 허다하다. 토지주가 방치하더라도 이에 대한 패널티 또한 없다. 토지주들은 시간이 지나 지구단위계획이 완화되기만 바라는 사례들이 많은 것이 현실이다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 지구단위계획 수립단계에서부터 개별필지의 용도를 구체적으로 결정해야 하고, 감정가격에 가장 근접한 최저가격으로 입찰자를 선정하는 방식과, 매각시 사업기간을 명시하고, 이를 준수하지 않을 경우 패널티를 부여하는 방안을 검토할 필요가 있다.

5.2. 도시계획이 없는 공유지 매각은 지양해야 한다!

에코랜드와 세인트 골프 리조트 사업부지의 90 퍼센트 이상이 공유지였다. 이 두 곳의 공통점은제주도의 미래비전을 결정하는 도시기본계획이나 제주국제자유도시종합계획에 없는 상황에서 제주도가 사업자의 도시관리계획(지구단위계획) 입안・제안을 수용하고, 이를 토대로 공유지를 매각한 곳이다.

물론 당시에는 골프장 수요도 모자랐고, 투자유치를 위해서 어쩔 수 없는 조치였다고 항변할 수 있다. 하지만 이러한 관행이 골프장이 과포화되는 상황에서도 통제되지 않는데 있다.

공유지는 제주도의 미래비전을 위해 사용되어야할 중요한 자산이다. 미래비전을 실현할 수 있는 사업을 위한 부지로 활용되어야 한다. 이러한 점은 복합리조트를 추진하면서 컨셉부터 사업자선정까지 국제공모를 했던 사례를 우리가 배워야 할 것이라 생각한다.

5.3. 사업 완료 연도와 이에 대한 벌칙 사항을 구체적으로 명시해야!

보광제주는 보광 피닉스 아일래드를 조성하기 위한 토지 일부를 개발계획을 변경하여 중국기업에 매매를 하면서 논란이 보광이 공유지를 대상으로 땅장사를 했다는 논란에 빠졌다.

당시 보광제주는 2006년 9월부터 2008년 6월까지 휘닉스 아일랜드를 완공하겠다고 하면서 공유지를 매입하였다. 약속을 지키지 않게 되면 제주도는 매수자에게 환매를 청구해야 하는데, 그렇게 하지 못했다. 그 이유는 환매청구기간인 5년이 경과하였기 때문이다.

제주도가 환매권 행사를 성공한 사례는 청암미디어가 진행했던 태왕사신기 세트장 밖에 없는 실정이다. 제1호 투자진흥지구로 지정 받은 제주동물테마파크에 포함된 247,800 평방미터는 환매권도 청구할 수 없는 상태다.

이 뿐만이 아니다. 공유지 400만 평방미터가 매각된 묘산봉 관광지의 경우에도 골프장과 콘도를 제외하고는 장기간 개발이 진행되지 않고 있다. 하지만 개발이 이루어지지 않은 부분에 대한 공유지를 환매하거나 이에 대한 패널티를 부과할 수 잇는 방법이 전혀 없다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 공유지를 매각하는 경우 명시된 사업기간을 지키지 못하는 경우 매각대금의 일정 비율을 과태료로 부과할 수 있도록 계약서에 명시해야 하고, 최소한 공유지 부분만이라도 금융기관에 담보설정을 할 수 없도록 명시해야 한다. 그래야 최소한 환매권 행사하는데 어려움이 없을 것이다.

5.4. 투자진흥지구 지정 제도 이제는 개선해야!

투자진흥지구를 지정받으면 법인세・소득세를 감면받고, 취득세는 면제되며, 재산세는 사업개시일로부터 10년간 면제해주고 있다. 이 뿐만이 아니다. 개발부담금과 공유수면 점・사용료는 완전 면제되며, 농지보전부담금, 대체초지조성비, 대체산림자원조성비, 하수도원인자 부담금을 50퍼센트 감면받을 수 있다. 한마디로 투자진흥지구를 지정받으면 많은 혜택을 받을 수 있다.

투자진흥지구 지정 대상사업은 24개 업종이다. 2014년 8월 현재 46개소의 투자진흥지구가 지정되어 있다. 이중 2개소만 의료시설이고, 나머지 44개소는 관광관련 시설이며, 대부분이 숙박시설이다.

분양형 숙박시설 위주의 사업은 분양 수익에 대한 법인세와 소득세를 감면받을 수 있기 때문에, 특혜 논란에 휩싸이고 있지만, 이에 대한 개선은 아직까지 이루어지지 않고 있다. 심지어 일부 시설은 사업이 중단된 곳도 있고, 일부 시설은 분양시설 외에는 개발이 이루어지지 않는 곳도 있다. 심지어 공유지를 전매한 경우도 발생하고 있다.

한마디로 투자진흥지구와 매각한 공유지에 대한 관리가 제대로 이루어지지 않았다는 것을 의미한다. 왜 이러한 현상이 발생할까? 그 이유는 하나다. 매각시 사업추진이 정해진 기간까지 이루어지지 않을 경우 이에 대한 패널티를 부과하지 않고, 있으며, 더 이상 개발이 이루어지지 않는 경우에는 환매권 또한 적극적으로 활용하지 않았기 때문이다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 제주특별자치도가 전략적으로 유치해야 하는 사업에 한해 투자진흥지구를 지정하도록 제도를 개선해야 한다. 특히 공유지가 포함되는 사업의 경우에는 공유지 임대나 매각시 임차인이나 매수자가 지켜야 할 조건들을 구체적으로 정해야 할 것이다.

6. 마치면서

공유지를 매각하는 이유는 제주도의 미래비전과 미래가치를 실현하기 위한 것이다. 즉, 도시계획을 실현하기 위해서 매각하는 것이다. 그런데 우리는 제주도 전체에 대한 구체적인 도시계획을 수립하지 못한 상황이다.

그저 투자자들이 선호하는 사업을 하겠다고 제안이 들어오면 상황에 따라 허가만 해줬을 뿐이다. 이 때문에 골프장과 숙박시설은 포화되어 사회문제가 되었다. 더 심각한 문제는 제주도는 제주도의 미래를 선도할 만한 프로젝트를 위한 부지를 골프장과 숙박시설 용지로만 채워 넣는 어리석은 짓을 한 것이다.

지금이라도 개발이 되지 않은 공유지는 최대한 환매할 수 있는 법적인 수단을 확보해야 하거나, 바람직한 방향으로 개발이 이루어질 수 있도록 유도해야 할 것이다.

<프로필>
1989. 홍익대학교 도시공학과 입학
2002. 홍익대학교 대학원 도시계획과(공학박사)
1995. 국토연구원 연구원
2003. 제주발전연구원 연구원
2004∼2006. 2011. 제주대학교 시간강사
2006∼2014. 제주특별자치도의회 정책자문위원

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